Статья 2. Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:
1) обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования;
2) обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;
3) обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;
4) осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт в редакции, введенной в действие с 25 марта 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ;
5) участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;
6) ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
7) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;
8) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;
9) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;
10) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий;
10.1) единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений, указанных в статье 5 настоящего Кодекса;
(Пункт дополнительно включен с 21 апреля 2014 года Федеральным законом от 20 апреля 2014 года N 80-ФЗ)
11) ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;
12) возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

Комментарий к статье 2 ГрК РФ

1. Статья о принципах законодательства о градостроительной деятельности введена в Градостроительный кодекс впервые. Ранее действовавший Градостроительный кодекс РФ 1998 г. не содержал указания принципов законодательства о градостроительной деятельности.

Включение в комментируемый Кодекс статьи об основных принципах законодательства о градостроительной деятельности подчеркивает значимость градостроительной деятельности.

Основные принципы правового регулирования градостроительной деятельности представляют собой основополагающие положения, которые в краткой форме отражают содержание действующего законодательства в области градостроительства и политику государства по развитию и совершенствованию правового регулирования деятельности по развитию территорий.

Приведенные в комментируемой статье принципы являются фундаментом всего строения правовой организации градостроительной деятельности.

Поскольку рассматриваемые принципы лежат в основе правового регулирования градостроительной деятельности и отражают характер и тенденции развития законодательства о градостроительстве, их реализация раскрывается в конкретных нормах законодательства о градостроительной деятельности. О системе законодательства о градостроительной деятельности речь пойдет в комментарии к ст. 3.

2. В комментируемой статье нашли свое закрепление 12 основных принципов законодательства о градостроительной деятельности. В самом общем виде их можно структурировать, объединив в 4 группы принципов.

Первая группа принципов законодательства о градостроительной деятельности базируется на необходимости обеспечения определенных условий при осуществлении градостроительной деятельности. В данную группу входят следующие принципы:

обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования;

обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;

осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки.

Таким образом, исходя из содержания принципов, отнесенных нами к первой группе, можно сделать вывод, что прежде всего градостроительное законодательство должно обеспечивать развитие территорий с учетом экологических, экономических, социальных и иных факторов на основе планирования, зонирования и правил землепользования и застройки. При этом устойчивое развитие территорий представляет собой гармоничное развитие производства, социальной сферы, населения и окружающей среды.

Вторая группа принципов законодательства о градостроительной деятельности основывается на обеспечении реализации и соблюдения законных прав граждан. В данную группу входят следующие принципы:

участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;

обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения.

Указанные принципы находят свою реализацию в ст. 24, 28, 29, 48, 62 Кодекса.

Третья группа принципов базируется на установлении необходимости соблюдения при осуществлении градостроительной деятельности определенных требований. Указанные требования закрепляются соответствующими нормативными правовыми актами. В данную группу входят следующие принципы:

осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;

осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;

осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;

осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Указанные принципы находят свою реализацию в ст. 10 - 12, 14, 15, 19 - 21, 23, 24, 27 - 31, 33, 34, 36, 42, 44, 48, 51, 52, 61 Кодекса.

Четвертая группа принципов основывается на установлении ответственности и условии о возмещении вреда при осуществлении градостроительной деятельности. В данную группу входят следующие принципы:

ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;

возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

Указанные принципы находят свою реализацию в гл. 8 комментируемого Кодекса.

Другой комментарий к статье 2 Градостроительного Кодекса РФ

1. В положениях комментируемой статьи законодателем установлены основные принципы создания и применения законодательства о градостроительной деятельности и изданных в соответствии с ним нормативных правовых актов - принципы воздействия на обозначенную правовую сферу, которые представляются исходными, определяющими началами, правовыми трафаретами в механизме правового регулирования в области градостроительства. Принципы, как и методы (формы) правового регулирования, своим закреплением в комментируемом Кодексе:

- способствуют непрерывному и последовательному развитию отечественного нормотворческого процесса, в том числе при восполнении пробелов, решении правовых казусов и толковании норм в сфере градостроительной деятельности;

- создают предпосылки взаимообусловленности комментируемого законодательства и государственной политики в области градостроительной деятельности;

- формируют методологические требования к правоприменительному процессу в судебной и административной практике;

- содействуют развитию правовых отношений в сфере градостроительной деятельности (отмене старых и принятию новых правил).

Первым, общим, принципом организации отношений в сфере теплоснабжения установлено обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, что по своей сути означает закрепление государственных приоритетов в обеспечении благоприятных улучшающихся условий жизни человека и находит свое развитие в других принципах и всей совокупности норм законодательства о градостроительной деятельности.

2. С учетом необходимости гармоничного развития территорий, вторым по значимости принципом функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства обозначен приоритет баланса экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности. Признание и гарантии применения такого баланса направлены на обеспечение соблюдения прав и законных интересов населения в соответствующих сферах общественных отношений, а также на обеспечение действия норм из других правовых сфер.

Так, основы правового регулирования охраны окружающей среды регламентированы положениями одноименного Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - ФЗ "Об охране окружающей среды"). В ст. 1 указанного Закона приведены такие определения, как охрана окружающей среды, окружающая среда, природная среда и др.

Принцип сбалансированности норм обусловливает наличие в комментируемой статье других принципов градостроительного законодательства, например:

- в экологической сфере - обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (см. п. 6 рассматриваемой статьи), предупреждение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (см. п. 8 рассматриваемой статьи), а также соблюдение требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (см. п. 9 рассматриваемой статьи);

- в социальной сфере - обеспечение соответствующих условий инвалидам (см. п. 3 рассматриваемой статьи), обеспечение свободного общественного участия в градостроительной деятельности (см. п. 5 рассматриваемой статьи), минимизация вредных последствий в процессе градостроительства (см. п. 12 рассматриваемой статьи).

Обратим внимание на расширенный (неисчерпывающий) перечень факторов, баланс которых должен быть учтен при осуществлении градостроительной деятельности, что позволяет в целом детерминировать основы создания юридических новаций и практического применения комментируемого законодательства.

К актуальным факторам, учитываемым при осуществлении градостроительной деятельности, например, относятся меры обеспечения энергетической эффективности и энергосбережения (см. ч. 3.1 ст. 55, ч. 8 ст. 57 Кодекса). Правовые основы обеспечения энергетической эффективности регламентированы положениями Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об энергосбережении"), в ст. 2 которого даны такие определения, как энергоснабжение, энергетическая эффективность, класс энергетической эффективности, энергетическое обследование.

Особенности технического регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности обусловлены содержанием мероприятий государственного регулирования в этой сфере, которые обозначены в ст. 9 ФЗ "Об энергосбережении".

Другим актуально важным фактором, который необходимо учитывать при осуществлении градостроительной деятельности, является предотвращение дискриминации хозяйствующих субъектов, соблюдение добросовестной конкуренции. Так, положения п. 4 ч. 4, ч. 11 ст. 55.5 Кодекса направлены на противодействие недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе раздела товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков), созданию препятствий доступу на товарный рынок хозяйствующим субъектам.

Отметим, что предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, представляет собой подтверждение верности информации о свойствах и качествах товара (услуги), который им приобретается. Такая превентивная мера, без сомнений, направлена на защиту прав добросовестного приобретателя.

Реализация этой цели, как и первых двух, также способствует соблюдению конституционных гарантий на свободную, недискриминационную экономическую деятельность (ст. 34 Конституции РФ), а также право на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации (ст. 29 Конституции РФ), которое представляет собой одно из общепризнанных прав, отраженных в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека: "Каждый человек имеет право на свободу. искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ".

Так, в частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 г. N 6-П обозначено, что в силу ч. 2 ст. 15, ч. 3 ст. 17, ч. ч. 1 и 2 ст. 19 и ч. ч. 1 и 3 ст. 55 Конституции РФ и исходя из общеправового принципа справедливости, защита права собственности и иных вещных прав, а также прав и обязанностей сторон в договоре должна осуществляться на основе соразмерности и пропорциональности, с тем чтобы был обеспечен баланс прав и законных интересов всех участников гражданского оборота - собственников, сторон в договоре, третьих лиц. Поэтому, осуществляя в соответствии с п. п. "в" и "о" ст. 71 и ст. 76 Конституции РФ регулирование оснований возникновения и прекращения права собственности и других вещных прав, договорных и иных обязательств, оснований и последствий недействительности сделок, федеральный законодатель должен предусматривать такие способы и механизмы реализации имущественных прав, которые обеспечивали бы защиту не только собственникам, но и добросовестным приобретателям как участникам гражданского оборота. В противном случае для широкого круга добросовестных приобретателей, проявляющих при заключении сделки добрую волю, разумную осмотрительность и осторожность, будет существовать риск неправомерной утраты имущества.

С учетом норм ст. 34 Конституции РФ в п. 2 ст. 14 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - ФЗ "О защите конкуренции") обозначен запрет на недобросовестную конкуренцию, которая в том числе представляет собой введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей.

Одним из масштабных проектов по трансформации экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу развития, согласно Основным направлениям деятельности Правительства РФ до 2012 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1663-р), является либерализация экономических институтов и усиление конкурентоспособности предпринимательской среды.

С учетом важности состояния конкуренции распоряжением Правительством РФ от 19 мая 2009 г. N 691-р утверждена Программа развития конкуренции в РФ с планом мероприятий по ее реализации на период 2009 - 2015 гг. Эта Программа стала основой для реализации конкурентной политики, определив ее приоритеты и основные направления, меры антимонопольного регулирования, иные защитные меры, а также меры по развитию конкуренции, расширяющие возможности и стимулирующие предпринимательскую деятельность.

3. Третьим основополагающим принципом рассматриваемого законодательства обозначен правовой постулат оказания необходимой помощи инвалидам, заключающейся в обеспечении им беспрепятственного доступа к используемым объектам.

Источником такой нормы представляются общепризнанные принципы создания равных возможностей, сформулированные в положениях Всемирной программы действий в отношении инвалидов (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 3 декабря 1982 г. N 37/52), ст. ст. 7 и 39 Конституции РФ, а также нормы Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - ФЗ "О защите инвалидов"), в ст. 15 которого установлено, что планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений, новое строительство и реконструкция зданий, сооружений и их комплексов без приспособления объектов для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами не допускаются.

Согласно нормам ст. 1 ФЗ "О защите инвалидов" инвалид - это лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы в порядке, установленном соответствующим Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 95 "О порядке и условиях признания лица инвалидом".

Следует отметить, что в соответствии с положениями ст. 16 ФЗ "О защите инвалидов" юридические и должностные лица за уклонение от исполнения предусмотренных требований к созданию условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации несут административную ответственность.

В целях формирования условий для беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к объектам и услугам, а также интеграции инвалидов с обществом и повышения уровня их жизни Постановлением Правительства РФ от 17 марта 2011 г. N 175 утверждена государственная программа Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 - 2015 гг., согласно которой:

- на I этапе (2011 - 2012 гг.) планируется подготовить соответствующие нормативные правовые акты и методические документы, выполнить ряд первоочередных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и приступить к их внедрению, реализовать необходимые мероприятия по определению приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения, выполнить обследование и паспортизацию этих объектов;

- на II этапе (2013 - 2015 гг.) планируется осуществление работ по обеспечению доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения;

- прогнозируемый объем финансирования мероприятий программы в 2011 - 2015 гг. составляет 46888,33 млн. руб. (см. также Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 12 июля 2011 г. N 712н "О мерах по реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 17 марта 2011 г. N 175 "О государственной программе Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 - 2015 годы" в части реализации в 2011 - 2012 гг. пилотного проекта по отработке формирования доступной среды на уровне субъектов Российской Федерации").

Обеспечение доступности зданий (сооружений) для маломобильных групп населения согласно нормам ФЗ "О безопасности зданий и сооружений" включает соблюдение особых требований для этой категории пользователей зданиями (сооружениями), а именно:

- обязательный учет при разработке мероприятий по эвакуации людей особенностей инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения (п. 4 ст. 8, п. 4 ст. 17);

- установление проектных значений параметров и других проектных характеристик здания (сооружения), а также проектируемых мероприятий по обеспечению его безопасности с учетом безопасного строительства и эксплуатации здания (сооружения) для жизни и здоровья инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения (ч. 5 ст. 15);

- обоснование характеристики или параметров систем обнаружения пожара, оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре с учетом особенностей инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения (п. 5 ст. 17);

- сведение к минимуму вероятности наступления несчастных случаев и нанесения травм людям с учетом инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения при расчете параметров элементов строительных конструкций (ч. 1 ст. 30);

- установление достаточной ширины дверных и незаполняемых проемов в стенах, лестничных маршей и площадок, пандусов и поворотных площадок, коридоров, проходов для обеспечения свободного перемещения людей, а также возможности эвакуации больных на носилках, инвалидов, использующих кресла-коляски, и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения (ч. 3 ст. 30);

- обеспечение проектными решениями зданий (сооружений) их доступности для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения (ч. ч. 7, 8 ст. 30);

- обязательное наличие в проектной документации жилых зданий, объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур мероприятий по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения к таким объектам (ч. 14 ст. 30).

Следует отметить, что обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к эксплуатируемым объектам градостроительства представляет непосредственную реализацию положений ч. 5 ст. 7 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - ФЗ "О техническом регулировании"), где указано, что в технических регламентах с учетом степени риска причинения вреда могут содержаться специальные требования к продукции или к связанным с ними процессам, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов).

Добавим, что в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований ФЗ "О безопасности зданий и сооружений" (утв. распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 1047-р), в части обеспечения доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями включен лишь один нормативный правовой акт - СНиП 35-01-2001 "Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения" (принят Постановлением Госстроя от 16 июля 2001 г. N 73).

4. Установив согласно комментируемому пункту приоритет осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (четвертый принцип), законодатель подтвердил исключительно нормативный характер градостроительной деятельности, основополагающими документами которой среди множества других установлены документы территориального планирования, правила землепользования и застройки и документация по планировке территории (см. п. п. 2 и 8 рассматриваемой статьи).

5. Закрепленный в п. 5 комментируемой статьи принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия (пятый принцип) подчеркивает публичный характер градостроительной деятельности и реализует конституционное права граждан РФ:

- на ознакомление граждан органами государственной власти и органами местного самоуправления согласно ст. 24 Конституции РФ с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы граждан, если иное не предусмотрено законом;

- на свободу в порядке ст. 29 Конституции РФ поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;

- на участие согласно ч. 1 ст. 32 Конституции РФ в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей;

- на обращения в соответствии с нормами ст. 33 Конституции РФ в государственные органы и органы местного самоуправления.

Публичность градостроительной деятельности достигается главным образом открытым (гласным) содержанием ее информационного обеспечения в соответствии с положениями гл. 7 Кодекса (ст. ст. 56 - 57).

Свобода доступа к непосредственному осуществлению градостроительных мероприятий посредством участия (членства) граждан в саморегулируемой организации регламентирована положениями гл. 6.1 (ст. ст. 55.1 - 55.23) Кодекса.

6. Шестым основополагающим принципом градостроительного законодательства обозначена ответственность органов, обладающих властными полномочиями, за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, к которым помимо уже указанных относится реализация прав граждан:

- на благоприятную окружающую среду (см. ст. 42 Конституции РФ);

- на выбор места жительства;

- на соблюдение санитарных и экологических правил;

- на доступное (рациональное) размещение оздоровительных и рекреационных учреждений, предприятий социального, культурно-бытового обслуживания населения, мест работы и отдыха.

Основы правового регулирования деятельности органов государственной власти изложены в ст. ст. 10 и 11 Конституции РФ, согласно которым:

1) государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения и самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти;

2) государственную власть в РФ осуществляют:

- Президент РФ;

- Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);

- Правительство РФ;

- суды РФ;

3) государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти;

4) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

При этом государственному регулированию общественных отношений способствует деятельность органов местного самоуправления, не являющихся в порядке ст. 12 Конституции РФ органами государственной власти.

Согласно преамбуле к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти (в том числе и функции органов государственной власти) основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными конституционными законами, ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя России и представляет собой форму осуществления своей власти народом на всей территории страны, которая гарантирована Конституцией РФ, где в ч. 2 ст. 3 регламентируется, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основы правового регулирования местного самоуправления регламентированы нормами ст. ст. 130 - 133 Конституции РФ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления"), согласно которым местное самоуправление представляет собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Муниципальные образования в порядке ст. 2 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления" подразделяются на:

- городское поселение;

- сельское поселение;

- муниципальный район;

- городской округ;

- внутригородскую территорию города федерального значения.

Пределы вопросов ведения муниципальных образований обусловлены объемом деятельности по решению вопросов местного значения. Самостоятельность местного самоуправления в работе по вопросам местного значения, а также в деятельности по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью гарантируется ч. 1 ст. 130 Конституции РФ.

Порядку и принципам правового регулирования вопросов местного значения посвящены положения гл. 3 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления", в которых законодателем подробно регламентированы:

- вопросы местного значения поселения (ст. 14);

- вопросы местного значения муниципального района (ст. 15);

- вопросы местного значения городского округа (ст. 16);

- полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17);

- принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления (ст. 18).

К вопросам местного значения согласно ст. 14 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления", в частности, отнесены:

1) организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

2) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки;

3) утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории;

4) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения;

5) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений.

При этом перечень вопросов местного значения не ограничивается законодателем и может быть расширен иными вопросами, не отнесенными к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенными из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Отметим, что для обеспечения систематизации и однозначной идентификации на всей территории РФ муниципальных образований с отражением структуры и уровней территориальной организации местного самоуправления для решения задач сбора, автоматизированной обработки, представления и анализа информации в разрезе муниципальных образований в различных областях экономики применяется Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований (ОКТМО ОК 33-2005).

Положения комментируемого Кодекса, как и в целом действующего законодательства, в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 40, ст. ст. 71 - 73, ст. ст. 130 - 133 Конституции РФ о предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления определяют границы их ответственности за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, в пределах обозначенных полномочий, в сфере градостроительной деятельности, которые разделяются на:

- полномочия органов государственной власти РФ в сфере градостроительной деятельности (см. ст. 6 Кодекса);

- полномочия субъектов РФ (см. ч. ч. 1, 1.1, 4 - 7 ст. 6.1 и ст. 7 Кодекса);

- полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (Минрегиона России) в соответствии с ч. 2 ст. 6.1 Кодекса;

- полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по реализации государственной политики, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства (Минрегиона России) в соответствии с ч. 3 ст. 6.1 и ст. 8.1 Кодекса;

- полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности (см. ст. 8 Кодекса).

Обратим внимание, что особенности правового института ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности регламентированы положениями гл. 8 (ст. ст. 58 - 62) Кодекса.

7. Технические характеристики благоприятных условий жизнедеятельности человека, включенных в шестой принцип, обусловлены правовым содержанием технических регламентов и принимаются непосредственно лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства. Поэтому логичным представляется включение в систему принципов градостроительного законодательства обязательного соблюдения технических регламентов при осуществлении градостроительной деятельности (седьмой принцип), реализуемого посредством саморегулирования, правовые механизмы которого регламентированы нормами гл. 6 (ст. ст. 55.1 - 55.23) Кодекса.

Общие правила технического регулирования определены положениями ФЗ "О техническом регулировании". Определения понятий "техническое регулирование", "технический регламент" даны в ст. 2 указанного Закона.

Немаловажную роль в правовой сфере технического регулирования играют нормативные правовые акты Таможенного союза, высшими органами которого являются Межгосударственные Советы на уровне глав государств и глав правительств. Стороны Таможенного союза учредили Комиссию Таможенного союза - единый постоянно действующий регулирующий орган Таможенного союза (см. Договор о Комиссии Таможенного союза (Душанбе, 6 октября 2007 г.)), а также приняли Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 27 ноября 2009 г. N 17).

Формирование Таможенного союза предусматривает создание единой таможенной территории, в пределах которой не применяются таможенные пошлины и ограничения экономического характера, за исключением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер. В рамках Таможенного союза применяются единый таможенный тариф и другие единые меры регулирования торговли товарами с третьими странами. При этом следует указать на то, что в Таможенном союзе формируется единая система технического регулирования. Единые технические регламенты планируется разработать до 1 января 2012 г. После вступления в силу единого технического регламента Таможенного союза на территориях стран-участниц соответствующие обязательные требования, установленные национальным законодательством, применяться не будут.

Из перечня нормативно-правовых актов, регламентирующих техническое регулирование Таможенного союза, основным документом является решение Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 319 "О техническом регулировании в Таможенном союзе". Указом Президента РФ от 24 января 2011 г. N 86 инициировано формирование единой национальной системы аккредитации, основанной в том числе на принципе создания условий для взаимного признания результатов оценки соответствия государствами - членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества, а также государствами - основными торговыми партнерами РФ. При этом до 1 января 2012 г. образуется Федеральная служба по аккредитации с функциями по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению контроля деятельности аккредитованных лиц, которая находится в ведении Министерства экономического развития РФ.

Важность аспектов технического регулирования отражается и в основополагающих стратегических (программных) нормативных актах РФ.

Так, в положениях Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. в целях определения путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе сформулировано, что в числе основных приоритетов социальной и экономической политики в области развития человеческого потенциала выступают выход на современные стандарты жилищных условий, реализация новых технологий строительства жилья.

Следует добавить, что в сфере градостроительной деятельности применяются нормы соответствующих технических регламентов:

- Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности";

- Федеральный закон "О безопасности зданий и сооружений";

- Технический регламент "О безопасности машин и оборудования", утв. Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2009 г. N 753;

- Технический регламент "О безопасности лифтов" (утв. Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2009 г. N 782);

- Технический регламент "О безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе" (утв. Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2010 г. N 65);

- Технический регламент "О безопасности сетей газораспределения и газопотребления" (утв. Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2010 г. N 870).

8. В соответствии с восьмым принципом градостроительная деятельность должна осуществляться также с соблюдением всех необходимых требований в области безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны. Помимо этого при осуществлении градостроительной деятельности должно обеспечиваться предупреждение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, приниматься меры по противодействию террористическим актам.

Основы правового регулирования мер безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, мер по обеспечению предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, мер по противодействию террористическим актам регламентированы внушительным рядом соответствующих нормативных правовых актов, среди которых отметим основные:

- Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ);

- Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений");

- Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне";

- Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремизму";

- Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О борьбе с терроризмом";

- Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности";

- Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 "Вопросы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий";

- Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций";

- Постановление Правительства РФ от 23 апреля 2009 г. N 365 "О федеральной целевой программе "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 - 2014 годы";

- Постановление Правительства РФ от 15 февраля 2011 г. N 73 "О некоторых мерах по совершенствованию подготовки проектной документации в части противодействия террористическим актам".

Следует добавить, что с учетом важности мероприятий по обеспечению соблюдения правил технического регулирования (в том числе в области строительства) положениями Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 237-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (большая часть положений данного Закона вступает в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования, текст Закона опубликован в "Российской газете" от 22 июля 2011 г. N 159) усилена административная ответственность за нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов. Например, нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий (ст. 9.4 КоАП РФ) повлекут наложение штрафа в размере от 1000 до 2000 руб. (ранее - от 500 до 1000 руб.). При этом продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества (ст. 14.4 КоАП РФ) повлечет штраф в размере от 1000 до 2000 руб. (в прежней редакции - от 1000 до 1500 руб.). Помимо этого КоАП РФ дополнен новыми статьями, предусматривающими ответственность, в том числе за:

- недостоверное декларирование соответствия продукции;

- нарушение изготовителем, исполнителем, продавцом требований технических регламентов;

- нарушение порядка реализации (маркировки) продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия;

- представление недостоверных результатов исследований (испытаний);

- нарушение правил выполнения работ по сертификации;

- нарушение обязательных требований в отношении оборонной продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг);

- невыполнение требований о представлении образцов продукции, документов или сведений, необходимых для осуществления государственного контроля в сфере технического регулирования.

9. Девятый принцип - осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности - конкретизирует второй принцип баланса экологических и других факторов в нормах рассматриваемого законодательства.

Основы правового регулирования охраны окружающей среды регламентированы положениями ФЗ "Об охране окружающей среды". В ст. 1 указанного Закона приведены такие определения, как охрана окружающей среды, окружающая среда, природная среда, негативное воздействие на окружающую среду, вред окружающей среде, экологический риск, экологическая безопасность и др.

Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований (нормативов и нормативных документов) в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности. Экологический контроль согласно положениям гл. XI (ст. ст. 64 - 69) ФЗ "Об окружающей среде" осуществляется в формах государственного контроля, производственного контроля и общественного контроля. При этом в порядке ст. 69 ФЗ "Об окружающей среде" осуществляется государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, юридические и физические лица при осуществлении хозяйственной и иной деятельности согласно положениям ФЗ "Об окружающей среде" обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.

Важность соблюдения требований охраны окружающей среды и экологической безопасности подтверждается наличием в Кодексе ряда соответствующих норм императивного характера, например:

- одним из факторов, определяющих назначение территорий в правовом механизме территориального планирования, согласно ч. 1 ст. 9 Кодекса обозначены экологические аспекты;

- документы территориального планирования в порядке п. 2 ч. 10 ст. 10 Кодекса должны содержать, в частности, соответствующие карты (схемы) границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, последствия размещения которых могут привести к негативным изменениям качества окружающей среды, карты (схемы) границ зон экологического риска и возможного загрязнения окружающей среды вследствие аварий на потенциально опасных производственных объектах и объектах транспортной инфраструктуры;

- подготовка проектов схем территориального планирования РФ осуществляется согласно ч. 3 ст. 11 Кодекса, в том числе с учетом федеральных программ в области экологического развития РФ;

- подготовка схем территориального планирования субъектов РФ осуществляется согласно ч. 2 ст. 15 Кодекса, в том числе с учетом программ в области экологического развития субъектов РФ;

- необходимость выполнения отдельных видов инженерных изысканий, состав, объем и метод их выполнения устанавливаются согласно ч. 5 ст. 47 Кодекса в зависимости от сложности экологических, гидрологических, метеорологических и климатических условий территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, степени изученности указанных условий.

Предметом государственной экспертизы, в частности, является оценка соответствия проектной документации экологическим требованиям, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности. Кроме того, допускается в порядке ч. 6 ст. 49 Кодекса проведение государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, а также проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности (с выдачей соответствующих заключений).

В соответствии с ч. ч. 6.1 - 6.2 ст. 49 Кодекса в порядке, предусмотренном ст. 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", обязательно осуществляется государственная экологическая экспертиза проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий. Согласно ч. 7 ст. 54 Кодекса в отношении объектов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, осуществляется государственный экологический контроль.

Отметим, что в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404 Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

При этом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль) в порядке Постановления Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 372 "О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды", является Росгидромет - Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

В свою очередь, функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня возложены в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" на Ростехнадзор (Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору).

10. Десятым принципом построения и применения градостроительного законодательства установлено соблюдение сохранности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры народов РФ) и особо охраняемых территорий, которые в соответствии с п. 4 ст. 1 Кодекса входят в расширенный перечень зон с особыми условиями использования территорий. Вне сомнений, обозначение такого принципа является достоинством комментируемого законодательства и реализует конституционные гарантии на доступ каждого к культурным ценностям и сохранение исторического и культурного наследия (см. ч. ч. 2 и 3 ст. 44 Конституции РФ).

Высокий статус особо охраняемых природных территорий подчеркивается установлением одним из показателей, характеризующим деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ, доли площади территории субъекта РФ, занятой особо охраняемыми природными территориями, в общей площади территории субъекта РФ (процентов) (см. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. N 322 "О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации").

11. Принципы ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности и возмещении в полном объеме вреда, причиненного в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности (одиннадцатый и двенадцатый принципы), определяют правовое содержание правового института ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности (см. п. 6 рассматриваемой статьи и гл. 8 (ст. ст. 58 - 62) Кодекса).

Утверждение этих принципов в качестве основополагающих в сфере градостроительного законодательства обусловливают неотвратимость и полноту ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области градостроительной деятельности.

Общие правила привлечения к ответственности за причинение вреда предусматриваются нормами ст. 1064 ГК РФ, согласно которым вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежат возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Также положениями ГК РФ обозначены общие требования к порядкам:

- возмещения вреда (см. ст. ст. 1065 - 1083 ГК РФ);

- возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина (см. ст. ст. 1084 - 1094 ГК РФ); возмещения вреда, причиненного вследствие недостатков товаров, работ и услуг (см. ст. ст. 1095 - 1098 ГК РФ);

- компенсации морального вреда (см. ст. ст. 1099 - 1101 ГК РФ).

Нормы комментируемого Кодекса о наступлении ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности и возмещении в полном объеме вреда, причиненного в результате нарушений требований рассматриваемого законодательства, включены помимо гл. 8 в различные правовые конструкции, например:

- осуществление контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий Минрегионом России согласно п. 3 ч. 3 ст. 6.1 Кодекса включает право направления предписаний о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

- осуществление контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности должностными лицами в порядке п. 3 ч. 3 ст. 8.1 Кодекса включает обязанность принимать меры, необходимые для привлечения руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления к ответственности согласно нормам КоАП РФ;

- существенным условием договора о развитии застроенной территории согласно п. 11 ч. 3 ст. 46.2 Кодекса является ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора;

- ответственность за качество проектной документации и ее соответствие требованиям технических регламентов в порядке ч. 5 ст. 48 Кодекса несет лицо, осуществляющее подготовку проектной документации (застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо);

- ответственность за достоверность, качество и полноту выполненных инженерных изысканий согласно договору о подготовке проектной документации, заключенному с физическим или юридическим лицом в порядке ч. 5.2 ст. 48 Кодекса несет привлекаемое лицо;

- ответственность за качество выполненных работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства и их соответствие требованиям проектной документации согласно ч. 3 ст. 52 Кодекса, несет лицо, осуществляющее строительство;

- в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 55.4 Кодекса страхование членами саморегулируемой организации гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, требует обязательного наличия соответствующего компенсационного фонда;

- в порядке ч. 1 ст. 55.16 Кодекса саморегулируемая организация в пределах средств компенсационного фонда несет субсидиарную ответственность по обязательствам своих членов, возникшим вследствие причинения вреда, причиненного из-за недостатков работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.

Комментарии и консультации юристов по ст 2 ГрК РФ

Если у вас возникли вопросы по статье 2 ГрК РФ, вы можете получить консультацию юристов нашего сервиса.

Задать вопрос можно через форму связи или по телефону. Первичные консультации бесплатны и проводятся с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.